قيمومت اداري در حقوق ايران (مورد شوراهاي اسلامي شهر)

نوشته شده در حقوق اداری

قيمومت اداري در حقوق ايران (مورد شوراهاي اسلامي شهر)

چكيده : شوراهاي اسلامي شهر از جلوه هاي عدم تمركز اداري (محلي ) مي باشند. در اين سيستم بر خلاف «فداراليسم»استقلال واحدهاي محلي مطلق و نامحدود نيست.

از جمله موارد نسبيت و محدوديت اختيار و استقلال عمل واحدهاي مذكور، نظارت قدرت مركزي بر آنها مي باشد كه تحت عنوان «قيومت اداري » اعمال ميشود.
در نوشتار حاضر چگونگي اعمال اين نظارت بر اعمال و فعاليتهاي شوراهاي اسلامي شهر از يك سو و بر اعضا و ماموران آنها از سوي ديگر، مستنداً به « قانون تشكيلات ، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي كشور و نحوه انتخاب شهرداران » مورد مطالعه قرار خواهد گرفت.
مقدمه
اگر چه قانون اساسي شوراها را از اركان اداره كشور مي داند (اصل هفتم ) و فصل هفتم آن كلاً به اين موضوع اختصار يافته است
( اصول 100 الي 107 ) و هر چند كه قوانين متعددي توسط مجلس شوراي اسلامي در اين خصوص به تصويب رسيده اند ، اما شوراهاي محلي تاكنون جايگاه واقعي خود را در نظام اداري كشور بازنيافته اند.
در حالي كه قريب به بيست سال از تصويب قانون اساسي و سالهاي متمادي از تصويب قوانين عادي مربوطه به شوراها سپري شده است، در حال حاضر فقط چند مورد از شوراهاي محلي پيش بيني شده در قانون اساسي فعال هستند كه در ميان آنها، شوراهاي اسلامي شهر به دليل اهميت و تعداد از موقعيت ويژه اي برخوردار هستند. مع الاسف كم توجهي كلي به شوراهاي محلي در عمل موجبات عنايت كمتر دكترين را نيز نسبت به آنها فراهم آورده است. در حالي كه شورهاي مذكور و مخصوصاً شوراهاي اسلامي شهر نوپا بوده و قوانين حاكم بر آنها از ابهامات و گاه از تناقضات و نواقض برخوردار هستند، محافل علمي و دانشگاهي توجه چنداني به اين امر نشان نمي دهند و صاحب نظران حقوقي به بحث و مناقشه در مورد مسايل مبتلا به آنان نمي پردازد حتي در كتابهاي حقوق اداري با اختصاص صفحاتي معدود به اين موضوع به ذكر كليات بسنده ميشود اغلب اوقات به قوانين سابق كه مقررات آنها را در رابطه با شوراهاي اسلامي شهر، با تصويب «قانون تشكيلات ، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي كشور» در تاريخ 1/3/1375 منسوخ شده اند و حتي به قوانين قبل از انقلاب استناد ميشود.
درمقاله حاضر بر آن شديم كه بحثي در اين خصوص پيش كشيم به اميد آن كه جرقه اي باشد براي مباحث و اظهار نظر هاي سازنده و راهگشا و گامي باشد و جهت تقويت هر چه بيشتر فرهنگ اداره امور مردم به دست مردم اين بحث به قيمومت اداري در مورد شوراهاي اسلامي شهر مربوط ميشود كه يكي از موضوعات مهم و موثر در فعاليت و لاجرم موفقيت يا عدم موفقيت شوراهاي مذكور ميباشد در اين راستا ابتدا به ذكر كلياتي در مورد قيمومت اداري خواهيم پرداخت و آنگاه به ترتيب مسئله نظارت بر اعمال شوراهاي اسلامي شهر و نظارت بر اعضا آنها مطرح خواهند شد.
1 ـ كليات
در دولت هاي بسيط يا تكبافت، فعاليتهاي اداري تحت نظارت و يا كنترل قدرت مركزي انجام مي پذيرد اما نحوه اين نظارت در انواع سازمانها (متمركز يا غير متمركز) متفاوت است:
در واحدهايي كه به صورت متمركز اداره ميشوند نظارت قدرت مركزي نظارت سلسله مراتبي است. در اين حالت مقام مافوق از طريق نظارت ارشادي با استفاده از حق صدور دستورالعملها (دستور يا حكم وزارتي و بخشنامه ) و نظارت تعقيبي كه با اصلاح يا ابطال تصميمات مقامات پائين تر تحقيق مي يابد، از انحراف موسسه يا سازمان از اهداف و وظايف قانوني ممانعت كرده و اشتباه و تخلفات كاركنان جلوگيري به عمل مي آورد به عبارت ديگر ، نظارت سلسله مراتبي هر نظارتي اطلاق مي شود ك سازمان مركزي به نهادها و واحدهاي وابسته به خود اعمال مي كند؛ مبتني بر « نظام تبعيت » است و كاركنان مرئوس را مكلف به اطاعت از دستورات و اوامر مافوق ميگرداند در نظام سلسله مراتبي ، از آنجا كه شخصيت حقوقي نهاد نظارت كننده ( سازمان مركزي ) و نهاد نظارت شونده (واحد متمركز ) يكي است ، نظارت شديد و روابط بين آنها طولي يا عمودي است دراين نظام اصل بر نظارت سازمان مركزي است كه بر كليه اعمال حقوقي و اجرايي واحد متمركز صورت مي گيرد و واحد متمركز تيز حق شكايت بسيار محدودي عليه سازمان مركزي دارد. به علاوه و مهم تر آنكه ديوان مافوق بدون نياز به تصريح خاص قانون گذار از اختيار مذكور به اعتبار مقام خود برخوردار است و از اين اختيار نه تنها به منظور جلوگيري از اعمال خلاف قانون بلكه به بهانه مصالح و مقتضيات اداري يا كارايي سازماني نيز استفاده مي كند.برعكس ، در واحدهايي كه به صورت غير متمركز اداره ميشوند . قدرت مركزي از اختيارات اعمال نظارت قيمومتي برخوردار است. در واقع سيستم عدم تمركز محلي نوعي خودمختاري محدود است كه توسط قانون به مقامات محلي اعطاء ميشود تا ب حفظ و احترام وحدت ملي به اداره امور محلي بپردازند. بديهي است دراين سيستم ، مقامات محلي ومنطقه اي از استقلال مطلق و كامل برخوردار نيستند و لازم است كه تحت نظارت قدرت مركزي باشند اين نظارت را كه با عناوين « قيمومت اداري» و يا كنترل اداري شناخته شده است چنين مي توان تعريف كرد: قيمومت اداري در برگيرنده اختيارت محدودي است كه توسط قانوني خاص براي مقامات بالاتر شناخته شده است تا نسبت به اعضا شوراهاي محلي يا اعمال نواحي و واحدهاي غير متمركز مطلق نيست ، بلكه دولت مركزي نسبت به اختيارات و آزادي آنها نظارت دارد . اين نظارت و در واقع احتياط و ملاحظه به اين دليل است كه آزادي كامل واحدهاي غير متمركز اغلب موجب هرج و مرج و تشتت مي شود و چنانچه نظارتي در بين نباشد چه بسا منافع ملي فداي منافع محلي و خصوصي ميشود… جلوگيري از افراط و تفريط واحدهاي غير متمركز و ايجاد وحدت نظر در اداره كشور براي دولت يك امر ضروري وحياتي است و در حقيقت نظارت مزبور به منزله و وثيقه و تاميني است كه دولتي مركزي در مقابل آزادي واحدهاي غير متمركز در دست دارد و مقصود از آن تامين اجراي قوانين و مقررات در كشور است. كوتاه سخن آنكه اين گونه نظارت يكي از عناصر اصلي «دولت بسيط غير متمركز » ميباشد.
پرواضح است كه نظارت قيمومتي نبايد شديد باشد و گرنه سخن از خودگرداني واحدهاي محلي سخني به گزاف خواهد بود اين نوع نظارت ناشي از قانون خاص است و قانونگذار حدود و ثغور آن را صريحاً و مستقيماً مشخص مي كند و به عبارت ديگر، نظارت قوه مركزي نسبت به مقامات و انجمن هاي محلي نه تنها مطلق نيست بلكه اعمال آن فقط در موارد و حدودي كه قانون پيش بيني كرده ميسر است.
بر خلاف آنچه در مودر نظارت سلسله مراتبي گفته شد، در نظارت قيمومتي ، آزادي است و در موارد ترديد در وجود يا عدم كنترل بايد به اصل عدم رجوع نمائيم.
روش هاي اعمال قيمومت اداري نيز بسيار متنوع و متفاوت هستند. قانون گذار از ميان آنها معيارهايي را كه مناسب تر تشخيص ميدهد و بر حسب ميزان استقلالي كه به واحدهاي محلي قايل است ، انتخاب و مقرر مي دارد اين معيارها ممكن است در ارتباط با اعمال شوراهاي محلي باشند و يا اين كه قوه مركزي نسبت به اعضا شوراهاي مذكور نظارت كند كه ذيلاً به توضيح هر كدام در ارتباط با شوراهاي اسلامي شهر پرداخته ميشود اما پيش از پرداختن به آنها اندك توضيحي در ارتباط با دو مطلب ضروري به نظر مي رسد.
همانگونه كه قبلاً نيز متعرض آن شديم ، در حال حاضر ، از ميان شوراهاي مقرر در قانون اساسي فقط شوراهاي اسلامي شهر ، شوراهاي اسلامي شهرك ،شوراهاي اسلامي بخش و شوراهاي اسلامي روستا فعال هستند. مسايل مربوط به شوراهاي اخير الذكر و از جمله چگونگي نظارت بر آنها موضوع «قانون ، تشكيلات ، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي كشور و انتخاب شهرداران» مصوب 1/3/1375 ميباشد و با استناد به مواد همين قانون است كه در ارتباط با موضوعم قاله حاضر سخن خواهيم گفت . در رابطه با ساير شوراهاي مقرر در قانون اساسي، يعني شوراهاي اسلامي ، شهرستان ، شوراهاي اسلامي استان و شورايعالي استانها اگر چه هنوز تشكيل نيافته اند ولي اگر قرار باشد روزي فعال شوند، قانون حاكم كدام است؟
شايد چنين به نظر آيد كه از سويي شوراهاي مذكور در قانون تشكيلات وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي كشور مصوب 1375 كه آخرين قانون در ارتباط با شوراهاست مطرح نشده اند و از سوي ديگر طبق ماده 92 همان قانون كليه قوانين و مقررات مغاير با آن لغو شده اند و بنابراين ، قوانين سابق در ارتباط با شوراهاي محلي منسوخ مي باشند نتيجه آنكه در حال حاضر قانون معتبر كه حاكم بر اين شوراها باشد وجود ندارد و لازم است در رابطه با آنها قانون جديدي به وسيله مجلس شوراي اسلامي وضع گردد.
استدلال مذكور فاقد مبناي حقوقي است چرا كه قانون تشكيلات و… فوق الذكر به برخي ازشورهاي محلي مربوط مي شود نه به همه آنها و در نتيجه فقط در ارتباط با همان موارد ناسخ قوانين قبلي مربوط به شورها است و نه همه آن قوانين به عبارت ديگر قانون مورد بحث مخصص قوانين سابق شوراهاست و نه ناسخ آنها و نتيجتاً در مورد شوراهايي كه قانون جديد ساكت است، قوانين قبلي همچنان معتبر بوده و امكان تشكيل آنها مستنداً به قوانين مزبور وجود دارد.
مطلب قابل ذكر ديگر اين كه در بحث از قيمومت اداري، برخي از مولفين حق حضور ماموران دولت مركزي نظير فرمانداران و بخشداران را در جلساتا شوراهاي محلي و يا حق درخواست جلسه غير علني يا جلسه فوق العاده از جانب آنها را جلوه اي از نظارت دولت مركزي بر شوراهاي محلي ، منتهي در شكل خفيف آن دانسته اند اگر چه اين موضوع دانسته اند اگر چه اين موضوع در ماده 10 قانون تشكيلات و… تبصره ذيل آن نيز مقرر شده است ولي به نظر راقم اين سطور اين مسئله در قالب قيمومت يا نظارت اداري قابل طرح نيست. بلكه منظور از آن عمدتاً استقرار همكاري و هماهنگي ميان شوراهاي محلي و نمايندگان دولت مركزي در استانها و شهرستانهاست. مويد اين ادعا آن است كه اگر مقامات مذكور از حق حضور در جلسه شوراها و از حق دعوت به جلسه فوق العاده برخوردار هستند. متقابلاً براساس ماده 11 همان قانون در صورت دعوت شوراهاي اسلامي موظف به شركت در جلسات ميباشند و در صورت عدم شركت بدون عذر موجه، توسط مسئول مافوق مورد تذكر و در صورت تكرار مورد توبيخ قرار خواهد گرفت.
2 ـ نظارت بر اعمال شوراهاي اسلامي شهر
هدف از اين نظارت تضمين مطابقت اعمال و تصميمات واحدهاي محلي با قوانين و مقررات مملكتي در عين احترام به آزادي عمل آنها در اداره امور محلي مي باشد كه ممكن است به صورت تنفيذ ، ابطال و يا جانشيني اعمال شود.
الف ـ تنفيذ مصوبات شوراهاي اسلامي شهر
اعمال قيمومت اداري به صورت تنفيذ به اين ترتيب است كه قانون در بعضي موارد اجراي تصميمات ومصوبات مقامات شوراهاي محلي را منوط به موافقت و تصويب دولت مركزي كرده است به طوري كه عدم موافقت مركز در حكم و تو، يعني عدم قبول تصميمات مزبور ، تلقي مي شود و تا وقتي كه اين موافقت جلب نشده است، تصميمات مقامات غير متمركز قانوناً قابل اجرا نيست. به عبارت ديگر حق تنفيذ به اين معناست كه تصميمات متخذه توسط شوراهاي محلي بعد از كسب موافقت ارگان نظارت كننده لازم الاجرا ميشود.
در اين راستا، طبق بند 11 ماده 71 قانون تشكيلات و… تصويب طرح حدود شهر با رعايت طرح هاي هادي و جامع شهرسازي پس از تهيه آن توسط شهرداي توسط شهرداري بر عهده شوراي اسلامي شهر است و اين مصوبه بايد به تاييد وزارت كشور و وزارت مسكن و شهرسازي برسد. همچنين براساس ماده 15 همان قانون تصويب اساسنامه موسسات و شركتهاي وابسته به شهرداري با تاييد و موافقت وزارت كشور، از اختيارات شوراي اسلامي شهر ميباشد به علاوه بر اساس آيين نامه مالي شهرداريها مصوبه شوراهاي شهر در مورد ترك تشريفات مناقصه و مزايده در صورتي كه از مبالغ معيني تجاوز كند، بايد به تاييد دولت مركزي برسد…
ب ـ ابطال مصوبات شوراي اسلامي شهر
اين نوع نظارت موثرند و شديدتر از نظارت نوع اول است زيرا مركز به موافقت نكردن با اجراي مصوبات شورا اكتفا نمي كند، بلكه خود آنها را ابطال مي كند.
معمولاً قانونگذار در مواردي اين اختيار را به دولت مركزي مي دهد كه اعمال مقامات غير متمركز آشكار را بر خلاف قانون اساسي و قوانين عادي و يا بر خلاف مصالح ملي باشد وفق ماده 80 قانون تشكيلات و… « در صورتي كه مصوبات شوراها مغاير با وظايف و اختيارات قانوني آنها و مغاير قوانين عمومي كشور باشد مسئولان اجرايي مربوط مي توانند با ذكر مورد و به طور مستدل حداكثر ظرف ده روز از تاريخ ابلاغ مصوبه اعتراض خود را به اطلاع شورا رسانده و درخواست تجديد نظر نمايند. شورا موظف است ظرف يك هفته از تاريخ وصول اعتراض تشكيل جلسه دهد و به موضوع رسيدگي و اعلام نظر نمايد در صورتي كه شورا در بررسي مجدد از راي قبلي خود نسبت به مصوبه مورد اختلاف عدول ننمايد موضوع به هيات حل اختلاف استان ارجاع ميشود . هيات مزبور مكلف است ظرف 15 روز به موضوع رسيدگي واعلام نظر نمايد. نظريه اين هيات در صورتي كه در جهت لغو مصوبات شوراي شهر باشد در صورت تائيد هيات مركزي حل اختلاف قطعي و لازم الاجراست » دقت در آنچه براساس ماده قانوني فوق الذكر مقرر گشته است، اما را به موارد زير رهنمون ميشود:
اولاً ابطال تصميمات شوراي شهر منحصراً در مواردي ممكن است كه مصوبات آن شورا مغاير با اختيارات قانوني و مغاير با قوانين عمومي كشور باشد. بنابراين براي ابطال آنها به بهانه هايي نظير مصالح و مقتضيات سياسي واداري نمي توان متوسل شد.
ثانياً مصبات شورا پس از ده روز از تاريخ ابلاغ قابل اجراست مگر آن كه ظرف مدت مزبور مسئولان اجرايي ذيربط به مصوبه اعتراض نمايند. به عبارت ديگر ، اگر مدت ده روز از تاريخ ابلاغ سپري شود و از جانب مسئولان مربوطه اعتراضي به عمل نيايد، مصوبه لازم الاجرا خواهد شد.
ثالثاً اعتراض مسئولان ذيربط (بخشداران يا فرمانداران بر حسب مورد ) ابتدا بايد به اطلاع شورايي ك تصميم مورد بحث را اتخاذ كرده است، رسانده شود شوراي مذكور موظف است ظرف يك هفته از تاريخ وصول اعتراض تشكيل جلسه داده و به موضوع رسيدگي و اعلام نظر نمايد. در صورتي كه نظر اخير در تاييد اعتراض فرماندار يا بخشدار باشد، موضوع منتقي است و مصوبه اجرا نخواهد شد اما اگر شورا از راي قبلي خود عدول نكند. موضوع به هيات حل اختلاف و رسيدگي به شكايات استان ارجاع ميشود.
رابعاً در رابطه با هيات حل اختلاف استان توجه به نكايت زير ضرورت دارد:
1 ـ ارجاع موضوع مختلف فيه به هيات حل اختلاف استان از اختيارات فرماندار و يا بخشدار بر حسب مورد مي باشد.
طبق بند ب ماده 79 اعضا هيات حل اختلاف استان عبارتند از : استاندار، عاليترين مقام قضايي استان (كه معمولاً رئيس كل دادگستري استان مي باشد ) دو نفر به انتخاب هيات مركزي حل اختلاف و رسيدگي به شكايات و يك نفر از اعضاي شوراي اسلامي شهر مركز استان به انتخاب شورا تبصره يك همان ماده تصريح مي كند كه اگر موضوع مورد رسيدگي مربوط به شوراي شهر مركز استان باشد. نماينده شوراي شهر ديگري كه از حيث جمعيت بزرگترين شهر استان محسوب
مي شود عضويت خواهد داشت.
3 ـ هيات حل اختلاف و رسيدگي به شكايات استان مكلف است ظرف 15 روز به موضوع رسيدگي و اعلام نظر نمايد. قانون در مورد سكوت هيات مذكور بعد از سپري شدن مدت مقرر ساكت است. به عبارت ديگر ، اگر 15 روز سپري شود و هيات حل اختلاف استان در مورد مصوبه مورد اختلاف نفياً يا اثباتاً اظهار نظر نكند، تكليف آن مصوبه چيست؟ پاسخ سوال فوق درآيين نامه اجرايي تشكيلات انتخابات داخلي و امورمالي شوراهاي اسلامي شهرها ، مصوب 11/1/1378 داده شده است مطابق تبصره 2 ماده 12 آيين نامه مذكور «چنانچه هيات حل اختلاف استان ظرف پانزده روز اعلام نظر ننمايد ، مصوبه شورا لازم الاجرا است»
4 ـ در صورتي كه هيات حل استان مصوبه شورا را تاييد كند، اين نظر قطعي است و مصوبه شورا لازم الاجرا خواهد بود. به عبارت ديگر ، تصميم هيات حل اختلاف استان در جهت تائيد مصوبه شوراهاي اسلامي شهرنياز به تاييد هيات حل اختلاف مركزي ندارد يا بخشدار معترض به مصوبه اين شوراها نيز حق درخواست تجديد نظر از تصميم هيات حل اختلاف استان را ندارد.
5 ـ اگر تصميم هيات حل اختلاف استان در جهت لغو مصوبات شوراي اسلامي شهر باشد، اين تصميم بايد به تاييد هيات مركزي حل اختلاف برسد. بنابراين تصميم هياتهاي حل اختلاف استان در مورد لغو مصوبات شوراهاي اسلامي شهر قطعي نيست و پس از تاييد هيات مركزي حل اختلاف قطعيت پيدا مي كند.
6 ـ به موجب بند الف ماده 79 قانون تشكيلات ، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي كشور، هيات مركزي حل اختلاف و رسيدگي به شكايات مركب است از يكي از معاونين رئيس جمهور ، معاون سياسي و اجتماعي وزارت كشور، يكي از معاونين رئيس قوه قضاييه ،يكي از معاونين دادستان كل ، 3 نفر از نمايندگان مجلس شوراي اسلامي (دو نفر از اعضا كميسيون شوراها و امور داخلي كشور و يك نفر از اعضا كميسيون اصول 88 و 90 قانون اساسي ) طبق تبصره 3 ماده فوق الذكر ، دبيرخانه هيات مركزي حل اختلاف در وزارت كشور مي باشد و معاون سياسي و اجتماعي وزير كشور دبير هيات است در ضمن هيات در اولين جلسه يك رئيس و يك نائب رئيس از بين اعضا خود انتخاب مي كند.
7 ـ همانگونه كه فوقاً اشاره شد تصميمات هيات حل اختلاف استان در تائيد مصوبه هاي شوراهاي اسلامي شهر و تصميم هيات هاي حل اختلاف مركزي در تائيد يا لغو آنها قطعي است و قانون هيچ مرجهي را براي تجديد نظر در اين تصميمات پيش بيني نكرده است.
8 ـ اگر چه در قانون تشكيلات ، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي كشور مدت معيني براي تصميم گيري هيات مركزي حل اختلاف منظور نشده است اما، مطابق تبصره 2 ماده 12 آيين نامه اجرايي تشكيلات ، انتخابات و امور داخلي شوراهاي اسلامي شهرها ، هيات مذكور موظف است حداكثرظرف 20 روز نظر قطعي و نهايي خود را اعلام كند و چنانچه ظرف اين مدت نظر خود را اعلام نكند مصوبه شورا لازم الاجرا است.
در پايان اين قسمت از بحث لازم به ذكر است كه موردي از لغو تصميمات شوراهاي اسلامي شهر در ماده 77 قانون تشكيلات ، وظايف و انتخابات شوراي اسلامي كشور پيش بيني شده است كه با اصول حقوقي عدم تمركز اداري و استقلال و آزادي نسبي واحدهاي محلي چندان سازگار به نظر نمي رسد مطابق ماده قانوني فوق الذكر، «شوراي اسلامي شهر و دهستان مي توانند نسبت به وضع عوارض متناسب با توليدات و درآمدهاي اهالي به منظور تامين بخشي از هزينه هاي خدماتي و عمراني مورد نياز شهر و روستا طبق آيين نامه مصوب هيات وزيران اقدام نمايند» ولي بر حسب تبصره ذيل همان ماده « عوارض يك ماه پس از ارسال هر مصوبه به وزارت كشور قابل وصول است. وزير كشور مي تواند در هر مقطعي كه وصول عوارض را منطبق بر آيين نامه مصوب ندانست نسبت به اصلاح يا لغو آن اقدام نمايد.»
در اين كه مصوبات شوراي شهر در اين زمينه بايد با آيين نامه مصوب هيات وزيران انطباق داشته باشد جاي بحث نيست چرا كه تصويب نامه هاي هيات وزيران نيز از جمله مقررات عمومي كشور است و شوراهاي شهر ملزم به رعايت آنها مي باشند ولي آنچه محل مناقشه است چگونگي اعمال نظارت وفق تبصره مذكور مي باشد در واقع برخلاف اصول كلي پذيرفته شده در مورد چگونگي اعمال قيموميت يا نظارت اداري در ما نحن فيه نظارت حالت مطلق دارد و به عنوان اصل پذيرفته شده است ثانياً اعمال بر عهده وزير كشور كه يكي از اجزاء قوه مجريه است قرتار گرفته است ثالثاً هيچ تشريفات وهيچ مرحله اي براي لغو تصميم شوراهاي شهر و حت يارجاع موضوع به خود شورا جهت تجديد نظر در تصميم قبلي پيش بيني نشده است و رابعاً تصميم وزير كشور قطعي قلمداد شده و مرجع تجديد نظر در اين مورد پيش بيني نشده است مطلوب آن بود كه قانونگذار اين مورد را نيز مشمول قاعده كلي ابطال مصوبات شورا كه فوقاً توضيح داده شد قرار مي داد.
ج ـ جانشيني شوراهاي اسلامي شهر
در صورتي كه واحدهاي غير متمركز به دلايلي تشكيل نشوند يا بعد از تشكيل شدن به عللي نظير انحلال قادر به فعاليت نباشند و يا اينكه از انجام وظايف قانوني خود خودداري يا فروگذار كنند دولت مركزي م يتواند به موجب قانون به جاي آنها عمل كند و جانشين آنها شود . ملاحظه مي شود كه شديدترين و موثرترين طريق نظارت جانشيني است و چون آزادي هاي مقامات غير متمركز را محدود م يكند بايد در موارد استثنائي و به موجب قانون صورت بگيرد.
در حقوق ايران در رابطه با جانشيني شوراهاي اسلامي شهر فقط زماني مطرح مي شود كه به يا به دلايلي انتخابات يك شوراهاي شهر انجام نپذيرد و يا اينكه شورايي به علل مقرر در قانون منحل شود مطابق ماده 85 قانون تشكيلات وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي كشور هر گاه انتخابات هر يك از شوراهاي شهر شهرك و بخش بنا به دلايل ذكر شده متوقف و يا پس از تشكيل طبق مقررات قانوني منحل شود تا برگزاري انتخابات مجدد و تشكيل شوراي جديد استاندار جانشين آن شورا خواهد شد و بر اساس تبصره 1 همان ماده «جانشين شوراي شهر تهران ، وزير كشور خواهد بود.» البته قانون براي چنين وضعيتي محدوديت زماني قائل است . چرا كه بر اساس ماده 83 «در حوزه هايي كه انتخابات آنها بر اساس ماده 84 متوقف و يا طبق ماده 57 و 58 باطل و يا بر اساس مده 81 اين قانون شوراي آن منحل شده است ، انتخابات براي تشكيل شورا بايد حداكثر ظرف دو ماه برگزار شود » بنابراين استاندار و در مورد شوراي شهر تهران جانشيني وزير كشور بيشتر از دو ماه طول بكشد چرا كه بنا بدستور ماده 83 مذكور اگر انتخابات انجام نشود بادي ظرف اين مدت انجام يابد و اگر انتخابات باطل شود و يا شوراي تشكيل شده منحل شده است باز هم بايد ظرف همان مدت انتخابات مجدد برگزار شود.
نكته قابل توجه در مقررات قانوني فوق آن است طبق ماده 83 انتخابات شوراهايي كه بر اساس ماده 84 متوقف شده است حداكثر ظرف دو ماه بايد برگزار شود درحالي كه ماده 84 مذكور چنين مقرر مي دارد در حوزه هاي انتخابيه اي كه به علت بروز حوادث غيرمترقبه و مسايل سياسي و امنيتي برگزاري انتخابات امكان پذير نباشد انتخابات آن حوزه ها تا رفع موانع متوقف مي شود تشخيص اين موانع با وزير كشور است » حالا اگر موانع مذكور تا دو ماه رفع نشود تكليف چيست ؟ و چنانچه ملاحظه مي شود تناقضي بين مقررات دو ماده مورد بحث به چشم مي خورد . در حالي كه طبق ماده 83 در صورت توقف انتخابات ، انتخابات براي تشكيل شورا حداكثر بايد ظرف دو ماه برگزار شود، مطابق ماده 84 انتخابات تا رفع موانع متوقف مي شود و رفع موانع ممكن است بيشتر به طول انجامد. به نظر مي رسد با توجه به صراحت و اطلاق ماده 83 مبني بر ضرورت برگزاري انتخابات حداكثر ظرف دو ماه ولو اينكه انتخابات مذكور به دلايل مصرح در ماده 84 متوقف شده و موانع توقف رفع نشده باشد بايد به اين امر ادقام نمود پر واضح است كه اگر چنين برداشتي از مادتين قانوني كذكور درست باشد در برخي موارد ممكن است مشكلاتي را در عمل به همره داشته باشد و فراتر از آن حتي در حالت عادي هم روال كارها طوري است كه به مراتب بيش از دو ماه وقط لازم است تا تكليف شوراي جديد معلوم گردد.

3 ـ نظارت دولت مركزي بر اعضاء شوراهاي اسلامي شهر
يكي از شرايط مهم براي تحقق عدم تمركز محلي وضعيت حقوقي خاص اشخاصي است كه در راس واحدهاي محلي قرار مي گيرند. اين مقامات بايد به طور قطع محلي و انتخابي باشنديعني نماينده و معرف محل بوده و در مقابل قدرت مركزي از استقلال عمل نصبي برخوردار باشند سيستم انتخاب عدم تمركز را تقويت و تشييد مي كند زيرا با ماموريتي كه با مكانسيم انتخابات برگزيده مي شوند در مقابل قوه مركزي از استقلال بيشتري برخوردار هستند تا مامريتي كه توسط دولت منصوب مي گردند .
اما اين سخن بدان معني نيست كه قدرت مركزي هيچگونه نظارتي نسبت به اعضاي واحدهاي محلي نداشته باشد اصل اين نظارت همانگونه كه در سطور پيشين اشاره شد از اصول پذيرفته شده حقوقي است منتها اختيار دولت مركز در اين رابطه مطلق نيست بلكه موارد و چگونگي آن دقيقاً بوسيله قانون معين مي شود.
علاوه برآن كه دولت مركزي از طريق هياتهاي اجرايي وهياتهاي نظارت بر چگونگي انتخابات افراد مذكور نظارت مي كند. تا اين كه داوطلبين عضويت در واحدهاي محلي داراي شرايط لازم پيش بيني شده در قانون باشند و انتخابات آنها به شكل سالم انجام پذيرد بعد از انتخاب شدن نيز اين نظارت تداوم دارد نظارت مذكور ممكن است بر يك يا چند نفر از اعضا مربوط شود(عذل ) و يا اينكه كليت يك شورا را دربر گيرد .(انحلال)
الف ـ سلب عضويت از اعضاي شوراهاي اسلامي شهر .
موارد سلب عضويت از يك عضو يا چند نفر از اعضا شوراهاي اسلامي شهر اگر چه در قانون مربوطه به آن تصريح نشده است ولي در حالت هاي مختلف قابل پيش بيني است:
1 ـ داوطلبان عضويت در شوراهاي اسلامي شهر بايد حائز شرايط مقرر در مواد 26 الي 31 قانون تشكيلات وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي كشور باشد. حال چنانچه يك يا چند نفر از اعضاي شورا بدون داشتن شرايط مذكور به اين مقام نايل شده باشند و يا بعد از انتخاب شدن و عضويت در شورا فاقد يكي از آن شرايط بشوند منطقي است. كه از آنها سلب عضويت شود.
2 ـ مطابق ماده 26 آيين نامه اجرايي عضوي كه 6 جلسه متوالي و يا 12 جلسه غير متوالي از اوقات رسمي شورا و كميسيون را بدون عذر موجه (به تشخيص شورا در يك سال غيبت نمايد )در معرض سلب عضويت قرار مي گيرد.
در صورت تحقق هر كدام از شرايط فوق خود شورا يا فرماندار يا جمعي از مردم مي توانند موضوع را در هيات حل اختلاف استان مطرح كنند. منتها به موجب ماده 82 قانون هيات حل اختلاف استان نمي تواند در اين مورد تصميم بگيرد و بايد پيشنهاد خود را در خصوص سلب عضويت به هيات حل اختلاف مركزي تسليم كند. و اتخاذ تصميم با هيات اخير خواهد بود (در سطور پيشين به تركيب هياتهاي مذكور اشاره شده است .)
ب ـ انحلال شوراهاي اسلامي شهر
نوعي ديگر از اشكال قيمومت قدرت مركزي و شوراهاي اسلامي شهر انحلال آنها مي باشند. موارد بر چگونگي آن در ماده 81 قانون تشكيلات وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي كشور بيان شده است بر اين اساس انحلال شوراي اسلامي شهر در صورتي ميسر است كه شوراي مذكور :
اقداماتي بر خلاف وظايف مقرر انجام شود.
مخالف مصالح عمومي كشور اقدام نمايد.
در عواملي كه وصول و نگهداري آن را به نحوي بر عهده دارد حيف و ميل نموده يا تصرف غير مجاز بنمايد.
در صورت تحقق هر كدام از موارد فوق، فرماندار موضوع را جهت انحلال شورا به هيات حل اختلاف استان ارجاع مي كند و در صورت پيشنهاد هيات مذكور ، هيات مركزي حل اختلاف در مورد انحلال تصميم مي گيرد.
به طور كلي ، در رابطه باسلب عضويت و انحلال شوراهاي اسلامي شهر ، تاكيد بر نكات زير ضرورت دارد:
1 ـ جايگاه و اختيارات هيات حل اختلاف استان در اين راستا كاملاً روشن نيست. توضيح اين كه طبق قسمت اخير ماده 81 قانون بعد از طي مراحل مقرر ، شوراي اسلامي شهر به پيشنهاد هيات حل اختلاف استان وتصويب هيات حل اختلاف مركزي منحل ميشود و به موجب ماده 82 آن سلب عضويت در مورد اعضا شوراهاي اسلامي شهر با پيشنهاد هيات حل اختلاف استان و تاييد هيات حل اختلاف مركزي خواهد بود. حال اين سوال مطرح است كه در صورت ارجاع موضوع به هيات حل اختلاف استان توسط فرماندار، آيا هيات مذكور مكلف است پيشنهاد انحلال را به هيات مركزي بدهد؟ اگر جواب منفي است باز اين سئوال باقي است كه آيا هيات حل اختلاف استان پس از ارجاع موضوع توسط فرماندار بايد پيشنهاد خود را خواه در جهت انحلال شورا باشد يا عدم انحلال آن به هيات مركزي حل اختلاف ارائه دهد؟ با اين كه در صورت عدم موافقت هيات حل اختلاف استان با پيشنهاد فرماندار مبني بر انحلال شورا ، نظر هيات قطعي و در نتيجه موضوع منتفي است و شورا به فعاليت خود ادامه خواهد داد؟ و فقط در صورتي كه نظر هيات حل اختلاف استان در تاييد نظر فرماندار مبني بر انحلال شورا باشد پيشنهاد آنرا به هيات مركزي حل اختلاف خواهد داد؟ با توجه به ابهام قانون در اين مورد، پاسخ سئوال را بايد به عمل و به آينده موكول كرد.
2 ـ برخلاف تصميم هيات مركزي حل اختلاف در مورد لغو مصوبات شوراي شهر كه قطعي و لازم الاجرا است ،راي هيات مزبور در مورد سلب عضويت و يا انحلال شوراهاي شهر قابل تجديد نظر مي باشد. مطابق اصل 106 قانون اساسي ؛ تبصره ذيل ماده 81 قانون تشكيلات ، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي و كشور و ماده 82 همان قانون ، هر يك از شوراهاي منحل شده در صورت اعتراض به انحلال و هر كدام از افرادي كه سلب عضويت مي شوند مي توانند به دادگاه صالح شكايت كنند و دادگاه مزبور مكلف است خارج از نوبت به موضوع رسيدگي و راي قطعي و لازم الاجرا صادر كند.
به اين ترتيب ملاحظه مي شود قانونگذار اساسي و عادي اخذ تصميم و نهايي در مورد انحلال شوراهاي اسلامي شهر و يا سلب عضويت از اعضاي آن را بر عهده دادگاه نهاده است. اين موضوع قانون گذار كاملاً قابل فهم است چرا كه بر خلاف لغو يكي از تصميمات شورا، انحلال آن و يا سلب عضويت از اعضا آن با حقوق اشخاص ارتباط پيدا مي كند و شخصيت سياسي و اجتماعي افراد در مظان اتهام قرار مي دهد؛ فلذا ضروري است كه در اين مورد رسيدگي قضايي به عمل آيد و تصميم درباره آن توسط دادگاه اتخاذ شود چون دادگاه مرجع بيطرفي است كه فقط به اتكاي قانون رسيدگي مي كند، دفاع طرف دعوي را استماع مي كند ، اسناد و مدارك را بررسي مي نمايد و آنگاه تصميم مي گيرد در حالي كه رسيدگي هياتهاي حل اختلاف قضايي نيست و فاقد محسنات مذكور مي باشد.
مطلب قابل توجه ديگر در اين راستا اين است كه دادگاه صالحه بايد خارج از نوبت به شكايت هاي مورد بحث رسيدگي و راي صادر كند به طور معمول دادگاهها تا تعيين وقت دعاوي رسيدگي مي كنند و چه بسا فاصله طرح دعوي تا وقت رسيدگي ماهها به طول انجامد . از نظر قانونگذار رسيدگي در مورد شكايت شوراها و اعضا آن فوريت دارد و لذا دادگاهها مكلف هستند در اين قبيل موارد نوبت را رعايت نكنند در عمل مواردي كه قانون پيش بيني كرده كه مراجع قضايي خارج از نوبت رسيدگي نمايند متعدد هستند و براي همين موارد استثناء هم بايد نوبت گذاشته شود اين با خود دادگاههاست كه تشخيص دهند كداميك از دعاوي كه بايد خارج از نوبت رسيدگي شوند اولويت دارند.
با علم به اين نكته كه قانون گذار اساسي و عادي مرجع تجديد نظر در تصميمات هياتهاي حل اختلاف در خصوص انحلال شوراهاي اسلامي شهر و يا سلب عضويت از اعضا آنها را دادگاه صالحه قرار داده است اين سوال مطرح مي شود كه دادگاه صالح در اين خصوص كدام مرجع قضايي است؟
از سويي مي توان استدلال كرد كه چون دادگاههاي عمومي به كليه دعاوي و اختلافات رسيدگي مي كنند مگر آنچه را كه قانون استثناء كرده باشند و دادگاههاي اختصاصي فقط در مواردي كه قانون تعيين كرده حق ورود و احضار نظر دارند ، و در مانحن فيه يعني رسيدگي به شكايت مربوط به انحلال شوراهاي اسلامي شهر و يا سلب عضويت از اعضا آنها مرجع قضايي خاصي پيش بيني نشده است و لذا دادگاههاي عمومي در اين خصوص صلاحيت دارند و در نتيجه دادگاه عمومي كه شوراي اسلامي شهر مورد نظر در حوزه آن واقع شده است محكه صلاحيت دار مي باشد . از سوي ديگر مطابق بند 2 ماده 11 قانون ديوان عدالت اداري رسيدگي به اعتراضات و شكايات از آراء و تصميمات قطعي دادگاههاي اداري ، هياتهاي بازرسي وكميسيون هايي مانند كميسيون هاي مالياتي ، شوراي كارگاه ، هيات حل اختلاف كارگر و كارفرما ، كميسيون ماده 100 شهرداريها ، كميسيون موضوع 56 قانون حفاظت و بهره برداري از جنگلها و منابع طبيعي منحصراً از حيث نقص قوانين و مقررات و مخالفت با آنها در صلاحيت ديوان عدالت اداري است نظر بر اينكه موارد ذكر شده در ماده قانون فوق الذكر حصري نبوده و از باب تمثيل بيان شده اند فلذا مي توان پذيرفت كه مرجع رسيدگي، به شكايت از تصميمات هياتهاي حل اخلاف استان و هيات مركزي حل اختلاف ديوان عدالت اداري باشد و نوع شكايت و اختلافي كه بايد در دادگاه رسيدگي شود تناسب بيشتري با مرجع قضايي مزبور دارد براي اظهار نظر قطعي در اين خصوص بايد منتظر شد كه تا موردي كه عملاً پيش آيد و در صورت حدوث اختلاف در صلاحيت ديوان عدالت اداري و محاكم عمومي دادگستري ، حسب ماده 22 قانون ديوان عدالت اداري ، ديوان عالي كشور تكليف قضيه را روشن كند.
نتيجه گيري
همانگونه كه قبلاً متذكر شديم يا قيموميت اداري بر شوراهاي محلي يكي از عناصر تشكيل دهنده دولت هاي بسيط يا تك باخت است اما اين نظارت بايد به گونه اي باشد كه در عين حفظ و احترام وحدت ملي آزادي عمل واحدهاي محلي را در مخاطره قرار ندهد دقت در آنچه در سطور پيشين مذكور افتاد نشان مي دهد برخورد قانون گذار ايران در اين خصوص تا حد زيادي منطقي و قابل قبول است چرا كه :
اولاً : در رابطه با نظارت بر اعمال شوراهاي اسلامي شهر موارد تنفيذ مصوبات وشوراهاي مذكور را به طور دقيق و حصري و البته در حالت هاي بسيار محدود مشخص كرده است ابطال مصوبات آنها در موارد دقيقاً مشخص يعني در صورتي كه با وظايف و اختياراتي قانوني و يا آنها با قوانين عمومي كشور داشته باشند را نه بر عهده قوه مجريه بلكه بر عهده هياتي گذاشته است كه تركيبي از نمايندگان قوه مجريه ، قوه قضاييه و قوه مقننه با اكثريت قوه اخير ميباشد و براي احضار نظر هيات مذكور مهلت معيني قرار داشته است تا اينكه تصميمات شوراهاي شهر بدليل تعلل اين هيات بلاتكليف نمانند و بالاخره جانشيني شوراهاي اسلامي شهر توسط مقامات قوه اجراييه را فقط در شرايط استثنايي و آنهم براي مدت محدود يعني پذيرفته است .
ثانياً در خصوص نظارت بر اعضا شوراهاي اسلامي شهر كه نوع شديد نظارت است مواردي انحلال شورا و يا سلب عضويت از اعضا آن را مشخص كرده است. تصميم گيري در اين خصوص باز هم بر عهده هياتي كه مشخصات آن در سطور فوق بيان شد گذاشته است حق دادخواهي و شكايت در دادگاه صالحه را براي شوراي منحله يا فرد سلب عضويت شده محفوظ داشته است.
بنابراين صرفنظر از ابهاماتي كه در مواد قانون مربوطه وجود دارد و به برخي از آنها اشاره شده در مجموع بحث قيمومت اداري نسبت به شوراهاي اسلامي شهر با اصول حقوقي پذيرفته شده در اين خصوص ناسازگاري نيست اگر چه مي توان آرزو كرد كه با كسب تجريه شوراهاي مذكور و تعميق فرهنگ اداره امور مردم به دست مردم ، اين نظارت در آينده كمرنگ و كم رنگ تر شود آنچه محل بحث و مناقشه است اختيارات بسيار محدود و مبهم اين شوراها است كه انشاء الله در فرصت هاي بعدي به آن خواهيم پرداخت.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Source:hvm.ir

اضافه کردن نظر


کد امنیتی
تغییر کد امنیتی

آخرین ارسالهای کاربران